Apontamentos sobre o Inaf e as políticas de EJA

Há pouco mais de 10 anos, mais exatamente em dezembro de 2009, foi realizada em Belém do Pará a VI Conferência Internacional da Educação de Adultos (Confintea VI). Participaram 144 delegações internacionais, além de pesquisadores, redes de educadores e movimentos sociais, gestores, docentes e estudantes. A Confintea é convocada pela Unesco em intervalos de 12 anos [2]. No documento em português que apresenta o Marco de Ação de Belém – texto conclusivo da conferência – os representantes do MEC e da Unesco, promotores responsáveis pelo sucesso da Confintea VI, lançaram o desafio “aos governos e sociedade civil para que trabalhem juntos visando garantir o direito à educação e à aprendizagem e, além disso, garantir um futuro viável para todos” (UNESCO/MEC, 2010, p. 4).

O Brasil havia se preparado para a conferência, e o otimismo tinha motivos. O documento oficial brasileiro resultou de intensa mobilização e de debates nacionais. A comissão era composta por integrantes do Ministério da Educação, membros de governos nos três níveis da federação, pesquisadores e organizações da sociedade civil, como os Fóruns de EJA. Reuniões estaduais e regionais desaguaram no encontro nacional onde o documento foi finalizado (BRASIL, 2009). Denominado “BRASIL – Educação e Aprendizagens de Jovens e Adultos ao Longo da Vida”, o informe brasileiro trazia um diagnóstico amplo, identificava desafios e apresentava recomendações para a garantia dos direitos das pessoas de baixa escolaridade à Educação ao longo da vida.

O documento reafirmava o compromisso do Estado brasileiro com os direitos dessas pessoas e reconhecia:

• “O ainda insuficiente nível de oportunidades e de condições oferecidas a jovens e adultos dos setores populares para garantir seu direito à educação básica;
• a persistência de desigualdades sócio-étnico-raciais, de gênero, do campo, das periferias urbanas, entre outros, no processo histórico-estrutural na sociedade;
• as crescentes pressões de coletivos populares e da diversidade de movimentos sociais para que políticas públicas atendam à especificidade de comunidades indígenas, quilombolas, negras, do campo, de periferias urbanas, de idosos e de pessoas privadas de liberdade que lutam por direitos coletivos e por políticas diferenciadas que revertam a negação histórica de seus direitos como coletivos;” (BRASIL, 2009, p.10)

Além da mobilização e do engajamento dos governos e da sociedade civil, um fator adicional chamou à participação: foi a primeira vez que a Unesco realizou um encontro dessa magnitude e envergadura em um país do hemisfério sul.

A leitura da intervenção brasileira e dos documentos da Confintea VI indica um ponto de tensão: para os países do hemisfério norte, que tradicionalmente coordenavam a agenda, o desafio se concentrava na qualificação e requalificação de seus habitantes adultos e de migrantes que chegam a seus territórios sem o domínio das línguas locais. Já para os países do hemisfério sul, as fragilidades e insuficiências da Educação regular relegavam crianças e jovens a baixos níveis de aprendizagem ou mesmo os expulsavam dos ambientes formais da Educação. Assim, seria necessário que as políticas incluíssem o conceito de “jovens” para enfrentar os desafios reais vividos por suas populações e que fossem desenhadas estratégias adequadas.

Havia, no entanto, uma concepção comum sobre a Educação de Jovens e Adultos como um continuum de aprendizagens fundamentais, estabelecendo-se um diálogo com os saberes constituídos nas práticas cotidianas dessas pessoas. Havia também a compreensão de que, salvo exceções, as políticas para jovens e adultos tinham pouca relevância nos planejamentos e orçamentos das nações.

O caso Brasil

O Brasil era uma exceção à regra: pouco menos de um mês antes do início da Confintea VI, o Congresso Nacional havia aprovado a Emenda Constitucional nº 59/2009, que reescreveu os incisos I e VII do art. 208 da Constituição da seguinte forma:

Art. 208

I – educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria;

VII – atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde.

Duas consequências imediatas da chamada emenda 59 se configuraram para as políticas da EJA. A primeira é que, ao integrar a Educação Básica, a EJA passou a ser um direito de todos e uma obrigação do Estado, tornando-se, portanto, direito subjetivo. Ainda que o conceito de “idade própria” não seja adequado, no texto da lei ele expressa a permanência desse direito ao longo da vida. A segunda foi estender os programas nacionais de livro didático, transporte, alimentação e assistência à saúde de escolares ao atendimento da população que frequenta a EJA.

A aprovação da emenda 59 trouxe ainda uma novidade: o fim de um saque nos recursos federais da Educação. Desde 1994, a Constituição autorizava o governo a movimentar livremente 20% dos recursos destinados à educação, que poderiam ser aplicados em qualquer área. Era a chamada Desvinculação das Receitas da União (DRU). Progressivamente, o percentual da DRU na Educação deveria cair até ser extinto. Segundo o MEC:

Com a emenda, esse percentual cai para 12,5% no exercício de 2009 e diminuirá para 5% em 2010. Não haverá mais a incidência a partir de 2011. Assim, serão cerca de R$ 9 bilhões a mais no orçamento da educação [3].

Em 2006, havia sido aprovado o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), que começou a vigorar em 2007 [4]. O modelo anterior de financiamento da Educação Fundamental (o Fundef) foi ampliado em suas fontes e abrangência. O Fundeb passou a atender toda a Educação Básica, incluindo, portanto, a Educação de Jovens e Adultos. A modalidade deixou de depender de programas eventuais e foi incluída no mesmo conjunto de recursos e programas que atendia à Educação Básica regular (LÁZARO e TELES, 2015).

Havia, portanto, razões para o otimismo na realização da Confintea VI. O cenário favorável e os resultados da série histórica do Índice de Alfabetismo Funcional (Inaf) levantam hoje algumas questões. Pode-se estabelecer alguma correlação de resultados do Inaf com as iniciativas constitucionais de ampliação de direitos, a inclusão da EJA no conceito de Educação Básica e a participação em programas de apoio educacional? Em que medida o ambiente institucional fortalecido pela mobilização para a Confintea VI gerou impactos na realidade da EJA nos estados e municípios? De que maneira os dados do Inaf podem nos ajudar a ler os desdobramentos dessas políticas e os horizontes que se fortaleceram a partir da Confintea VI, em 2009?

Inaf 2018: o que podemos aprender?

O Inaf é um instrumento poderoso para acompanhar transições pelas quais passa a sociedade brasileira e também nos oferece sinais sobre suas resistências (AÇÃO EDUCATIVA/INSTITUTO PAULO MONTENEGRO, 2019). Se tomarmos os dados da primeira pesquisa, de 2001, e os resultados recentes, de 2018, é possível verificar redução na proporção da amostra que está nos níveis mais baixos de alfabetismo. Enquanto o nível mais baixo se reduz expressivamente, saindo de 12% em 2001-2002 para 4% em 2015, no nível mais elevado de proficiência, é constante a proporção de 12% dos entrevistados, com ligeiras variações ao longo do período analisado.

A diferença – nos níveis mais baixos – entre os resultados de 2001 e 2011 é bastante expressiva: cai de 12% para 6% entre analfabetos e de 27% a 21% no nível rudimentar. A queda do analfabetismo funcional, que soma as proporções desses dois grupos, inicia-se entre 2005 e 2007 e prossegue até 2015. Interessante notar que a redução se acentua a partir de 2007 e se mantém até 2015, mas os resultados de 2018 indicam uma tendência contrária. A partir de 2009, há, segundo o Inaf, uma proporção relativamente estável de 1/3 da população de 15 a 64 anos com nível rudimentar ou inferior no letramento e no numeramento e de 2/3 com distintos níveis de domínio dessas técnicas.

A redução de indivíduos nos níveis mais baixos acompanha a ampliação do acesso à escolaridade. Os dados sugerem que o funcionamento do sistema regular de ensino seja responsável pela expressiva redução no número de analfabetos funcionais das faixas etárias mais jovens, de 15 a 24 anos. Em 2018, eles eram 12%. Trata-se de um número muito elevado, mas vale notar a redução no período: em 2001, eram 22%.

No entanto, há um evidente limite para a transição entre o nível intermediário e o proficiente, que resiste até mesmo à elevação da escolaridade da população. Na amostra que alcançou a Educação Superior, a proporção dos que atingem o desempenho mais elevado é pouco mais de 1/3. Assim, há mobilidade nos níveis inferiores até o intermediário, que se torna então o teto para o desenvolvimento das capacidades aferidas.

Para as populações mais velhas, as políticas desenhadas pela Confintea VI não registraram os mesmos avanços destacados nos grupos mais jovens: na faixa etária entre 50 e 64 anos a proporção de analfabetos funcionais alcançava 53% em 2018, contrariando as expectativas projetadas pela conferência na década anterior. Na pesquisa de 2001, entre as pessoas de 40 a 64 anos de idade que haviam cursado até o 5º ano do Ensino Fundamental, 71% não alcançavam o nível básico de letramento. Se houve melhora nos resultados do percurso escolar, a exclusão das pessoas de maior idade persiste.

De fato, a transição geracional está captada nos indicadores de escolaridade. Em 2001-2002 a amostra do Inaf era constituída por 40% de informantes que tinham apenas o Ensino Fundamental, enquanto em 2018 eram 21%, praticamente a metade. Do mesmo modo, quase dobra a representação dos que haviam concluído o Ensino Médio (de 24% para 40%), enquanto os que têm nível superior é mais que o dobro: eram 8% no início da primeira década e 17% na avaliação de 2018.

A elevação da escolaridade, porém, arrasta consigo as desigualdades raciais brasileiras: a população negra (pretos e pardos) tem menor escolaridade e mais que o dobro de pessoas analfabetas do que a população branca. No nível proficiente, a proporção de inverte.

As desigualdades acompanham as progressivas conquistas de acesso à Educação formal e os percursos e os resultados são desiguais. As condições de oferta escolar não garantem que as aprendizagens sejam mais democraticamente distribuídas. Embora o relatório preliminar do Inaf 2018 não traga tabelas das variáveis renda e localização (rural ou urbana), sabemos, por indicadores como escolaridade média e taxas de analfabetismo, que essas são as maiores disparidades na distribuição desigual das oportunidades educacionais.

Os resultados do Inaf, no entanto, já apontam questões desafiadoras o bastante: apesar das transições educacionais ao longo de todo o sistema, do Ensino Fundamental à Educação Superior, parte significativa das pessoas permanece em níveis baixos de proficiência. Mesmo entre os que cursam ou concluíram o Ensino Médio, há uma elevada proporção de 13% de pessoas que podem ser incluídas na categoria “analfabetos funcionais”.

Esses resultados estão em conformidade com outros indicadores que registram baixos resultados de proficiência em provas de larga escala. No entanto, os dados do Inaf, considerada a redução das proporções dos níveis mais baixos de proficiência, sugerem que as políticas educacionais, inclusive as de jovens e adultos, apoiadas em duas mudanças constitucionais, surtiram algum efeito. É possível estabelecer essa correlação? Em que proporções as políticas de EJA e de Educação Básica se combinaram para gerar esses resultados?

Desafios que permanecem

Da perspectiva da aprendizagem, os resultados do Inaf cruzados com a escolaridade dos jovens e adultos apontam para o desafio da construção de currículos mais efetivos. As propostas de aprendizagens devem considerar dinamicamente tanto o impacto das revoluções tecnológicas quanto os gaps geracionais no uso dessas tecnologias. Os currículos e as práticas pedagógicas precisam se apropriar dos impactos sobre as e das linguagens causados pela internet e pelas redes sociais, em favor de aprendizagens mais significativas para os estudantes jovens e adultos – principalmente quando se observam os resultados do Inaf para as faixas etárias superiores.

Contudo, há de se ponderar que a proporção de pessoas no nível elementar é significativa em todas as faixas etárias. Tal fato sublinha o desafio do “retorno ao analfabetismo” em gerações mais jovens. O país tem vivenciado isso e a inflexão de alguns indicadores na pesquisa de 2018 do Inaf alerta para a recorrência dessa possibilidade.

Cabe, então, frisar a relevância de envolver outros espaços da vida social na construção curricular e nas práticas pedagógicas da EJA – e de toda a Educação Básica. As formas de interação vêm se transformando, assim como a compressão do tempo e a tecnologização das relações sociais, aportando novas dinâmicas nos usos cotidianos das linguagens escrita e numérica. O mundo virtual e o mundo real se interconectam simbioticamente, provocando demandas por leitura e cálculo nesses espaços que não são adequadamente consideradas nos currículos tradicionais de EJA.

As novas formas assumidas pelas práticas sociais causam variações no lugar e no papel da leitura, da escrita e do cálculo, que instigam mais reconfigurações na EJA além das discussões correntes sobre variação de turnos de oferta de escolarização para os adultos, por conta de jornada de trabalho, deslocamento na cidade etc. Problemas, interrupções e descontinuidade da oferta causam não apenas dificuldades, mas excluem dos ambientes de escolarização os sujeitos que não se adequam, recrudescendo os limitados desempenhos evidenciados no Inaf.

Os dados analisados reiteram a importância de permanecer na escola. Assim, foi estratégica a alteração legal para ampliar a idade obrigatória e incluir o Ensino Médio. O peso desse nível da Educação Básica é expressivo para a aquisição de proficiência – mas cursá-lo não a assegura. O desafio persiste, inclusive, dentre os que cursaram a Educação Superior. Essa constatação corrobora a necessidade de haver EJA Fundamental e EJA Médio, ofertadas de forma diversificada e para todos na mesma localidade, a fim de possibilitar sua continuidade.

Todavia, a interpretação dos dados também avança no sentido já destacado pelos movimentos sociais pelo direito à Educação de Jovens e Adultos e ratificado pela Confintea VI: há de se articular a escolaridade formal com outras iniciativas de aprendizagem para além da escola. Espaços alternativos de aprendizagem se colocam como estratégicos nessa perspectiva e trazem à luz o valor das iniciativas da sociedade civil na construção de uma sociedade letrada e no envolvimento ativo de cada sujeito nela.

As metas do Plano Nacional da Educação (PNE) vigente refletem uma preocupação republicana, em que o tema dos direitos à Educação de qualidade para as populações de jovens e adultos de baixa escolaridade está presente explicitamente em 3 de suas 20 metas. No entanto, o próprio governo brasileiro, a partir de 2016, ignorou completamente os compromissos que a aprovação do PNE, em 2014, havia estabelecido. Os sucessivos balanços do PNE registram esse abandono [5].

Acompanhar o comportamento dos resultados do Inaf nas próximas aplicações torna-se, então, estratégico na avaliação dos rumos da EJA, não apenas do ponto de vista dos compromissos assumidos na Confintea VI e pelos pactos nacionais consubstanciados em diversos documentos públicos, mas também da perspectiva de possibilidades de desenvolvimento social cujos frutos sejam democraticamente acessíveis a todos e distribuídos com base em justiça social.

Os dados indicam também uma possível correlação a ser investigada: há mobilidade nos grupos sociais no que diz respeito à conquista de maior proficiência em letramento e numeramento? Ao longo das dez aplicações da pesquisa, no período de 20 anos em que se pode constatar expressivos avanços no acesso à Educação por todos os grupos sociais, a constância da proporção de 12% de pessoas com capacidades mais elevadas pode nos dizer alguma coisa sobre a porosidade ou impermeabilidade da sociedade brasileira?

Caminhos a seguir

Hipóteses a serem exploradas devem investigar tanto as questões de natureza didático-pedagógica como as relativas às políticas de formação de docentes, de infraestrutura escolar e de condições de trabalho.

Além disso, a Educação não está flutuando num espaço inerte. Talvez seja possível buscar correlações entre acesso a equipamentos culturais, ampliação de hábitos de leitura e participação comunitária. Ou, ainda, investigar como condições de vida mais ou menos favoráveis permitem percursos escolares de melhor andamento e resultados de aprendizagem mais ou menos satisfatórios. A elevação de indicadores negativos em 2018 está associada, em que medida, à profunda crise em que se debate o país desde 2015?

As questões do Inaf demandam investigações que contribuam para o aperfeiçoamento de nossas políticas educacionais. Resultados nacionais escondem sucessos em alguns territórios, inércia em outros, recuos em outros tantos. É tarefa do Estado garantir o exercício do direito, e é tarefa da sociedade civil acompanhar e exigir a oferta constitucional. Mas é preciso também reconhecer que não basta o empenho educacional para que as pessoas se motivem e aprendam. É necessário um contexto favorável que torne a Educação não apenas um direito, mas também um instrumento capaz de promover oportunidades e melhores condições de vida. O cenário de emprego, a mobilidade urbana e as condições de oferta escolar são alguns dos fatores que se projetam sobre a Educação e a aprendizagem, restringindo a garantia de direitos. A análise dos dados do Inaf, em correlação com dados socioeconômicos georreferenciados, poderá contribuir significativamente para políticas públicas mais efetivas, integrando as ações educacionais com outras políticas, promovendo a melhoria do letramento, do numeramento e da qualidade de vida de cada sujeito neste país.

O cenário nacional exige atenção e dedicação de educadores e educadoras. É necessário garantir a “liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber” [6], conquistar o financiamento adequado pelo novo Fundeb e lutar pelo respeito profissional e reconhecimento social das atividades educacionais.

Sobre os autores

André Lázaro é Diretor da Fundação Santillana. Pesquisador da Flacso-Brasil, integra o Comitê Gestor do LPP/Uerj. De 2004 a 2010 exerceu os cargos de Diretor e, a partir de 2007, de Secretário da Secretaria de Educação Continuada, alfabetização e diversidade do MEC. A SECAD, criada em 2004 e extinta em 2019, foi responsável pela realização da CONFINTEA VI, parceria do MEC com a UNESCO, com apoio do Governo do Estado do Pará, do Conselho Nacional de Educação, da Comissão Nacional de Alfabetização e Educação de Jovens e Adultos e dos Fóruns de EJA.

Jorge Teles é Coordenador de Pesquisa no Centro de Pesquisa e Editoração da Fundação Biblioteca Nacional. Doutor em Educação pela Universidade Federal Fluminense. Da carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão governamental, foi membro do comitê organizador da VI CONFINTEA e diretor de Educação de Jovens e Adultos na SECAD/MEC entre 2008 e 2010.

Bibliografia

AÇÃO EDUCATIVA/Instituto Paulo Montenegro. Indicador de Alfabetismo Funcional (INAF). Um balanço dos resultados 2001-2005. São Paulo, s/d.

AÇÃO EDUCATIVA/Instituto Paulo Montenegro. INAF BRASIL 2018: Resultados preliminares. São Paulo, 2019.

BRASIL. Ministério da Educação. Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade. Documento Nacional Preparatório à VI Conferência Internacional de Educação de Adultos (VI CONFINTEA). Ministério da Educação (MEC). – Brasília: MEC; Goiânia: FUNAPE/UFG, 2009.

­­­___. Supremo Tribunal Federal. Constituição da República Federativa do Brasil [recurso eletrônico]. Brasília: Secretaria de Documentação, 2019.

CAMPANHA NACIONAL PELO DIREITO À EDUCAÇÃO. Plano Nacional de Educação: 5 anos de descumprimento. São Paulo, 2019.

CATELLI Jr, Roberto; HADDAD, Sérgio; RIBEIRO, Vera Masagão. A EJA em xeque. Global/Ação Educativa, São Paulo, 2014.

IRELAND, Timothy Denis e SPEZIA, Carlos Humberto. Educação de adultos em retrospectiva: 60 anos de CONFINTEA, Brasília: UNESCO, MEC, 2012. 276 p

LAZARO, A. ; TELES, J. L. Letramento e políticas públicas para EJA: oportunidades e desafios na primeira década do século XXI. In: Vera Masagão Ribeiro; Ana Lúcia Lima; Antônio Augusto Batista Gomes. (Org.). Alfabetismo e letramento no Brasil: 10 anos do INAF. Belo Horizonte: Autêntica, 2015, p. 295-326.

RIBEIRO, Vera Masagão; CATELLI Junior, Roberto; HADDAD, Sérgio. A avaliação da EJA no Brasil: insumos, processos, resultados. Brasília: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, 2015.

UNESCO/MEC. Marco de Ação de Belém. Brasília, 2010.

[2] Dinamarca 1949; Canadá 1963; Japão 1972; França 1985; Alemanha 1997; Brasil 2009 (IRELAND, 2012).

[3] http://portal.mec.gov.br/component/tags/tag/34320. Site visitado em 31 de janeiro de 2020.

[4] http://portal.mec.gov.br/fundeb

[5] https://semanadeacaomundial.org/2018/noticias/01/01/balanco-do-pne-depois-de-4-anos-de-vigencia-do-plano-nacional-de-educacao/ Ver também: : http://www.deolhonosplanos.org.br/pne-5-anos/ e https://educacaointegral.org.br/wp-content/uploads/2019/05/RelatorioMetasEstrategias_PNE_5Ano_Campanha_2019-1.pdf. Consultas em 13 de fevereiro 2020.

[6] BRASIL, Constituição Federal, capítulo III, seção I, artigo 206, inciso II.

Foto: Diego Galba/Prefeitura de Olinda (PE)